Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym

Uchwała NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07

Monitor Podatkowy | 6/2007
Moduł: prawo podatkowe

W postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 PostSądAdmU.

Uchwała NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07

Z uzasadnienia:

Wnioskiem z 31.1.2007 r. Prezes NSA wystąpił, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz na podst. art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; ­dalej jako: PostSądAdmU), o podjęcie przez skład 7 sędziów NSA uchwały w przedmiocie dopuszczalności wstrzy­mania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 PostSądAdmU w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji zamieszczona została wśród unormowań dotyczących postępowania przed WSA. Podkreślił, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 PostSądAdmU, mocą której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast brak jest przepisów bezpośrednio normujących wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej. Dlatego też zasadniczy problem wymagający zajęcia stanowiska sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec braku szczególnych przepisów stwarzających podstawę prawną do wstrzymania przez NSA wykonania decyzji, po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, za taką podstawę prawną można przyjąć unormowanie z art. 61 § 3 w zw. z art. 193 PostSądAdmU, przewidującą możliwość zastosowania przez NSA odpowiednio przepisów postępowania przed WSA.

W orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że w razie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji złożonego wraz ze skargą kasacyjną albo przed jej rozpoznaniem, dopuszczalne jest stosowanie przepisów art. 61 § 3–5 PostSąd­AdmU. Zdarzają się jednak orzeczenia, w których prezentowane jest odmienne stanowisko.

Natomiast w orzecznictwie NSA nie ma rozbieżności co do problemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przypadku uwzględnienia skargi. W postanowieniu z 9.8.2005 r. (II FSK 885/05) NSA wyraził wprost pogląd, że przepis art. 152 PostSądAdmU wyłącza możliwość odpowied­niego stosowania przepisów art. 61 § 3–5 PostSąd­AdmU przed NSA na podstawie art. 193 PostSądAdmU, tylko w odniesieniu do tych spraw, w których sąd I instancji uwzględnił skargę i wypowiedział się, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozbieżność poglądów ujawnia się w orzecznictwie i doktrynie dopiero wówczas, gdy mamy do czynienia z wyrokiem oddalającym skargę.

W powołanym wyżej postanowieniu (II FSK 885/05) stwierdzono, że w przypadku oddalenia skargi przepisy art. 61 § 3–5 PostSądAdmU mają przed NSA odpowiednie zastosowanie na podstawie przepisu art. 193 PostSąd­AdmU. Skoro na podstawie art. 152 PostSądAdmU istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej przez sąd I instancji, aż do momentu wydania wyroku oddalającego skargę kasacyjną, to w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji musi też istnieć równoważny środek ochrony tymczasowej. W motywach omawianego orzeczenia sąd zauważył w związku z tym, że brak odpowiedniego stosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności pozbawiałby skarżącego ochrony tymczasowej w toku całego postępowania kasacyjnego. Za uznaniem kompetencji NSA w sprawach o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej, po wyroku oddalającym skargę, przemawiają też argumenty natury celowościowej. Prezes NSA wskazał, że rozwijając ten wątek w innych orzeczeniach (I FSK 402/05 z 30.1.2006 r., II OSK 1002/05 z 30.9.2005 r.) NSA dopatrywał się możliwości zastosowania przepisów art. 61 § 2–5 PostSądAdmU przez NSA w „analizie systemowej” przepisów regulujących instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, jak i przepisu upoważniającego do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących postępowania przed WSA. NSA wskazywał także na ujemne dla strony skarżącej skutki odmówienia tego prawa.

Całkowicie odmienny pogląd został wyrażony w postanowieniu z 29.7.2005 r. (II FSK 182/05), w którym NSA, powołując się na regulacje zawarte w art. 15 ust. 1, art. 173 § 1, art. 194 § 1 PostSądAdmU stwierdził, że sąd II instancji jest jedynie właściwy do rozpoznania środków odwoławczych, tj. skargi kasacyjnej i zażaleń od wyroków i posta­nowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie za­wie­ra przepisu, który dopuszczałby możliwość rozpoznawania w I instancji przez NSA wniosku o wstrzymanie ­wykonania wyroku. W przepisach art. 61 PostSądAdmU uregulowane zostało wstrzymanie wykonania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie w § 6 powołanego artykułu ustanowione zostało ograniczenie, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Z rozważań tych wynika, że art. 61 należy stosować tylko do postępowania przed sądem I in­stancji i nie obejmuje on swoją regulacją wstrzymania wykonania decyzji po wydaniu wyroku, czy – tym bardziej – wstrzymania wykonania wyroku. W orzeczeniu tym NSA wyraził też pogląd, że jedną z zasad wynikających z domniemania racjonalności prawodawcy jest domniemanie, że w przepisach prawnych nie ma luki. W związku z tym dopuszczalna jest tylko taka wykładnia przepisu – jeżeli jest ona możliwa – która jest zgodna z tym domniemaniem. Do reguły należy wykonanie aktu administracyjnego i orzeczenia sądowego, a więc odstępstwo od tej reguły musi być przewidziane w przepisach prawa. Niedopuszczalne jest przypisywanie sądowi kompetencji, która nie wynika z prawa. Analogiczne stanowisko wyrażono w postanowieniu z 14.6.2005 r. (II GSK 62/05).

Również w literaturze można znaleźć pogląd wyklu­czający możliwość przyznania w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kompetencji do wstrzymania wykonania decyzji przez NSA w postępowaniu kasacyjnym. Pogląd taki wyrażony został przez prof. J. Borkowskiego w artykule – Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym (MoP 14/2005, s. 675). Autor analizując związanie NSA przepisami art. 183 § 1 i 2 oraz art. 191 PostSądAdmU uznał, że nie będą miały odpowiedniego zastosowania przed NSA w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przepisy art. 61 § 3–5 PostSądAdmU, jako nieodpowiadające jego zakresowi. Autor stwierdza, że skoro NSA nie zastępuje WSA w kontroli administracji, to tym bardziej nie może orzekać bezpośrednio o wstrzymaniu wykonania jej aktu lub czynności. Również M. Szubiakowski w glosie do postanowienia NSA z 9.8.2005 r. (II FSK 885/05) nie znajduje podstaw prawnych do wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym. Autor glosy zauważa, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie w drodze wykładni zakresu uprawnień, polegające na przyznaniu NSA prawa badania poza ramami art. 188 PostSądAdmU nie tylko wyroku WSA, ale również meritum kontrolowanej przez ten sąd sprawy administracyjnej. Aby stwierdzić, czy zachodzi zgodnie z art. 61 § 3 PostSądAdmU niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez zaskarżony akt, NSA musiałby odejść od kontroli orzeczenia sądu I instancji i dokonać oceny zgodności z prawem działania admi­nistracji, a zwłaszcza skutków tego działania. Przyznanie NSA takiego uprawnienia wymagałoby według autora, tak jak w wypadku art. 188 PostSądAdmU, wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy.

Reasumując Prezes NSA wskazał, że w kwestii wymagającej podjęcia uchwały, istnieją dwa rozbieżne stanowiska.

Pierwsze z nich wywodzi kompetencje NSA w tej sprawie z wykładni systemowej, powiązanej z wykładnią ce­lowościową, natomiast drugie odmawia kompetencji NSA w tej mierze na podstawie wykładni literalnej oraz analizy uprawnień NSA, wynikających wprost z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odpowiedź pozytywna na pytanie postawione na wstępie umożliwi nie tylko stosowanie w jednolity sposób prawa strony do uzyskania przed NSA ochrony tymczasowej, ale także odpowiadać będzie konstytucyjnemu wymogowi kontrolowania działalności administracji publicznej w sensie szerszym. Natomiast odpowiedź negatywna pozbawia stronę składającą skargę kasacyjną prawa do tymczasowej ochrony, a więc stwarza zagrożenie narażenia jej na znaczną szkodę lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak prawnej możliwości uchylenia się od takich następstw jest nie do pogodzenia ze standardami państwa prawnego.

NSA w składzie 7 sędziów zważył, co następuje:

W postępowaniu sądowoadministracyjnym utrzymano przyjęte w ustawie z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Admi­nistracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) rozwiązanie, że wniesienie skargi nie wywołuje skutku suspensywnego. Jednocześnie przewidziano możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do kompetencji właściwego organu administracji publicznej. Natomiast po przekazaniu skargi sądowi może on [...]