Podpis elektroniczny w postępowaniu procesowym

Uchwała NSA z 12.5.2014 r., I OPS 10/13

Monitor Podatkowy | 6/2014
Moduł: prawo podatkowe

W aktualnym stanie prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z uwagi na treść art. 46 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – nie jest dopuszczalne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18.9.2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Uchwała NSA z 12.5.2014 r., I OPS 10/13

Z uzasadnienia: Wnioskiem z 18.7.2013 r. Prezes NSA, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.; dalej: PostSąd­AdmU) wystąpił o podjęcie przez NSA w składzie 7 sędziów uchwały wyjaśniającej: „Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18.9.2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262), w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204 ze zm.)”? W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne poglądy dotyczące skuteczności wniesienia do sądu pisma procesowego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie z pierwszym poglądem pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnoszone przez stronę drogą elektroniczną i podpisane bezpiecznym podpisem elektronicznym są skuteczne tylko wtedy, gdy zostaną w terminie późniejszym opatrzone własnoręcznym podpisem strony (m.in. postanowienia NSA: z 24.7.2008 r., I OPP 25/08, z 10.9.2008 r., OZ 673/08, z 13.4.2012 r., I OZ 228/12, z 3.8.2012 r., II OZ 657/12). W orzeczeniach, w których zaprezentowano ten pogląd, wskazywano, iż pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Podpis powinien być własnoręczny, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 46 § 4 PostSądAdmU, tj., gdy strona nie może sama się podpisać. Podpisem jest znak ręczny określonej osoby, noszący indywidualne i powtarzalne cechy, pozwalające odróżnić go od innych i umożliwiające identyfikację osoby podpisującego oraz zbadanie autentyczności podpisu, co oznacza, że podpis musi być własnoręczny. W sytuacji braku własnoręcznego podpisu sąd wzywa stronę do usunięcia braku formalnego pisma przez jego podpisanie (…). Prezentując takie stanowisko, wskazywano również, że przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym nie można uznać za regulację generalnie zrównującą podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym w ramach wszelkich postępowań przed organami administracji publicznej i sądami. W rozdziale IX cytowanej ustawy znajdują się bowiem przepisy zmieniające m.in. przepisy Kodeksu cywilnego (art. 60, art. 78 § 1 i § 2 KC), dopuszczające możliwość wyrażenia woli osoby w stosunkach cywilnoprawnych przez ujawnienie jej w postaci elektronicznej. Ponadto ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 1, dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Jednocześnie art. 63 § 3a KPA precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy o informatyzacji. Posługiwanie się dokumentem elektronicznym dopuszcza również Ordynacja podatkowa (art. 3 pkt 13), jak również Kodeks postępowania cywilnego (art. 125 § 2). Przepis art. 126 § 5 KPC stanowi wprost, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 18.9.2001 r. o podpisie elektronicznym. Ustawodawca wyraźnie zatem wskazał, że sama ustawa o podpisie elektronicznym nie jest wystarczającym narzędziem do stosowania podpisu elektronicznego w postępowaniach prawnych. Dopiero gdy w procedurach zostaną ustanowione przepisy dopuszczające możliwość posługiwania się dokumentami opatrzonymi podpisem elektronicznym, wówczas dokument opatrzony takim podpisem należy stosować (…). Prezes NSA wskazał, że z przedstawionej analizy orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że ustawa o podpisie elektronicznym, a w szczególności art. 5 ust. 2 tej ustawy, nie jest wystarczającym narzędziem do stosowania środków komunikacji elektronicznej oraz podpisu elektronicznego w procedurach prawnych. Dopiero gdy w takich procedurach zostaną wprowadzone przepisy dopuszczające możliwość wykorzystania środków komunikacji elektronicznej i posługiwania się dokumentami opatrzonymi podpisem elektronicznym, wówczas dokument opatrzony takim podpisem można skutecznie wnosić za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Odmienne stanowisko, wskazujące na możliwość skutecznego złożenia drogą elektroniczną pisma procesowego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, wyrażone zostało w postanowieniu NSA z 11.12.2012 r., I OSK 1317/12. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym sformułował zasadę ogólną, od której wyjątki muszą zostać zawarte w akcie prawnym rangi ustawowej. (…) Norma ta rodzi określone uprawnienie, w postaci możliwości skutecznego złożenia oświadczenia woli zarówno w postaci tradycyjnego pisma opatrzonego własnoręcznym podpisem, jak i pisma złożonego drogą elektroniczną przy pomocy bezpiecznego podpisu elektronicznego. Nakłada też na organy władzy publicznej obowiązek równorzędnego traktowania dokumentów w postaci elektronicznej opatrzonych kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz dokumentów opatrzonych podpisem własnoręcznym. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że przepis art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym obowiązuje tylko wówczas, gdy ustawy szczególne przewidują możliwość dokonania określonej czynności w formie elektronicznej. Z brzmienia omawianego przepisu daje się natomiast wyprowadzić wniosek, że nie obowiązuje on tylko wtedy, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym orzeczeniu wskazał ponadto, że ustawa o podpisie elektronicznym w art. 58 ust. 2 nałożyła na organy władzy publicznej, a więc również sądy, obowiązek umożliwienia w terminie do 1.5.2008 r., odbiorcom usług certyfikacyjnych składania podań i wniosków oraz dokonywania innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Artykuł 46 PostSądAdmU określa formę, w jakiej powinno zostać złożone pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym to sądy administracyjne w terminie do 1.5.2008 r. miały ustawowy obowiązek umożliwienia składania pism sądowych w formie elektronicznej. (…) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w omawianym orzeczeniu, że art. 5 ustawy o podpisie elektronicznym stanowi implementację art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z 13.12.1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych. Dyrektywa ta ma przyczynić się do stosowania i uznawania prawnego podpisów elektronicznych w Unii Europejskiej (pkt 16 zdanie pierwsze preambuły) oraz spowodować, że podpisy elektroniczne stosowane będą w sektorze publicznym w administracjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami, jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamówieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej i wymiarze sprawiedliwości (pkt 19 preambuły). Tak więc zarówno cele unormowań zawartych w dyrektywie, jak i brzmienie jej art. 5 nie nastręczają trudności interpretacyjnych i – zdaniem NSA – prawo unijne wymaga, aby każde z państw członkowskich osiągnęło stan zrównoważenia między podpisem elektronicznym i podpisem własnoręcznym, również w obrocie między sądami i obywatelami. Artykuł 5 ustawy o podpisie elektronicznym ma walor normy ogólnej i dopuszczalne wyjątki jego stosowania muszą być zawarte w ustawie. To, że ustawodawca wprowadził do niektórych procedur przepisy dotyczące składania pism drogą elektroniczną, świadczy tylko o chaotycznym sposobie regulowania tej kwestii, który nie może być akceptowany w orzecznictwie NSA, zwłaszcza jeżeli pewne kategorie obywateli, ze względu na rodzaj postępowań sądowych, w których uczestniczą, pozbawia się uprawnienia przewidzianego w prawie wspólnotowym. (…) Prezes NSA wskazał, że przepisy PostSądAdmU nie odnoszą się do kwestii wnoszenia pism w tym postępowaniu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. W art. 46 PostSądAdmU określono, jakie elementy powinno zawierać pismo strony. W myśl postanowień art. 46 § 1 pkt 4 PostSąd­AdmU jednym z tych elementów jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Brak jest natomiast regulacji odpowiadających przykładowo rozwiązaniom przewidzianym w ustawie z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: KPA), a w szczególności w art. 63 tej ustawy, w którym określony został sposób wnoszenia podania, w tym także za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz warunki, jakie powinno spełniać podanie wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, w tym między innymi sposób uwierzytelnienia takiego pisma. Korespondencji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym poświęcony jest jedynie art. 65 § 3 PostSądAdmU, zgodnie z którym pismo może być także doręczone za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej. W takim wypadku dowodem doręczenia jest potwierdzenie transmisji danych. Należy jednak zauważyć, że regulacja ta dotyczy doręczania pism przez sąd, a nie wnoszenia pism do sądu, co jest właśnie przedmiotem tego wniosku. Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: