Ostatnia obszerna nowelizacja KPA wprowadziła nowe instytucje do polskiego porządku prawa administracyjnego, dokonała również zmian w procedurze sądowo-administracyjnej. Czy zmiany te znacząco wpłyną na postępowanie w sprawie udostępniania informacji publicznej? Które, Pana zdaniem, znowelizowane przepisy najbardziej zmienią stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej?
Sebastian Gajewski: W mojej ocenie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego w ograniczonym stopniu wpłynie na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Większość przewidzianych tą zmianą rozwiązań nie odnosi się do postępowań dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej albo znajdzie w nich marginalne zastosowanie. Zmiana nie wpłynie natomiast na postępowania, w których udostępnia się informację publiczną. Przepisy KPA stosujemy bowiem, co do zasady, dopiero z chwilą, w której organ dochodzi do przekonania, że jest niezbędne, by odmówić udostępnienia takiej informacji.
Czy i w jakim zakresie w procedurze udostępniania informacji publicznej znajduje zastosowanie instytucja ponaglenia?
S.G.: Ponaglenie w procedurze udostępniania informacji publicznej może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy postępowanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej przekształci się w postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz w postępowaniu odwoławczym od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych powodów zakres zastosowania tego środka w tych sprawach będzie raczej marginalny.
Jak należy interpretować przepis art. 268a KPA w kontekście postępowania o udostępnienie informacji publicznej? Czy w ogóle znajduje on zastosowanie (dotyczy poświadczenia odpisów dokumentów za zgodność z oryginałem).
S.G.: Przepis ten wprowadza po stronie organu administracji publicznej możliwość upoważnienia w formie pisemnej swoich pracowników do poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań. Rozwiązanie to odnosi się więc w szczególności do pracowników prowadzących postępowania dowodowe, w którym strony przedstawiają jako dowody dokumenty lub ich odpisy. Biorąc pod uwagę, że z reguły postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie obejmują postępowania dowodowego, w którym strona przedstawia dokumenty lub ich odpisy, należy przyjąć, że wspomniany przepis znajdzie ograniczone zastosowanie w tych sprawach.
Czy sądzi Pan, że instytucja zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania znajduje praktyczne zastosowanie przy ścieżce odwoławczej od decyzji wydawanych w ramach dostępu do informacji publicznej?
S.G.: Podstawowym celem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania jest przyspieszenie momentu, w którym decyzja staje się ostateczna, prawomocna, a przede wszystkim wykonalna. Jej stosowanie jest więc uzasadnione w odniesieniu do decyzji uprawniających, nie zaś – decyzji odmownych lub procesowych (umorzenie). Są one bowiem niewykonalne ze swej istoty. Z tych przyczyn należy przyjąć, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania nie znajdzie, co do zasady, zastosowania do decyzji wydawanych w ramach dostępu do informacji publicznej.
W jaki sposób organy odwoławcze zostały przygotowane do stosowania znowelizowanych przepisów?
S.G.: Ustawodawca pozostawił przygotowanie się do stosowania znowelizowanych przepisów organom odwoławczym. Nie zostały wprowadzone żadne zinstytucjonalizowane mechanizmy, które miałyby zmierzać do wsparcia ich w realizacji tego zadania. Niewątpliwie jednak zakres nowelizacji KPA będzie wymagał od organów odwoławczych dobrego, merytorycznego przygotowania ich pracowników, a w niektórych przypadkach – zwiększenia potencjału kadrowego. Odnosi się to w szczególności do samorządowych kolegiów odwoławczych, które do tej pory, co do zasady, unikały wydawania decyzji merytorycznych.
Zgodnie z art. 230 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Pismami, o których mowa w § 1, są: skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania (art. 230 § 2). Czy zostanie znowelizowane rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; czy są już projekty, co do wysokości wpisu sądowego od sprzeciwu?
S.G.: W obowiązującym stanie prawnym od sprzeciwu pobiera się wpis stały, ponieważ w przypadku decyzji kasatoryjnych przedmiotem zaskarżenia nigdy nie są należności pieniężne. Zawarte w tych aktach rozstrzygnięcia mają charakter procesowy i nie może z nich wynikać obowiązek uiszczenia jakiejkolwiek kwoty. Oznacza to w szczególności, że wysokość wpisu od sprzeciwu uzależniona jest od przedmiotu sprawy i może wynosić od 200 zł do 10 000 zł. Wydaje się, że rozwiązanie to nie jest zasadne, ponieważ sprawy wywołane sprzeciwem będą bardzo proste. Z tego powodu sądzę, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu jest niezbędna. Wpis stały od sprzeciwy mógłby wynosić np. 100 zł. Nie są mi natomiast znane jakiekolwiek prace, które prowadzone są nad zmianą tego aktu.
Czy wprowadzenie instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest dobrym rozwiązaniem w świetle dużego obciążenia sądów administracyjnych sprawami? Strony mogą skorzystać z tego instrumentu, podczas gdy na gruncie poprzedniego stanu prawnego mogliby nie być skorzy do złożenia skargi do sądu w przypadku decyzji kasatoryjnej, więc może to zwiększyć liczbę spraw w sądach administracyjnych?
S.G.: Myślę, że trzeba tutaj zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, obciążenie sprawami wojewódzkich sądów administracyjnych jest zróżnicowane: o ile w Warszawie czas oczekiwania na rozstrzygnięcie wynosi nawet pół roku, o tyle np. w Kielcach czy Opolu rozstrzygnięcie zapada czasem już po miesiącu. Po drugie, sprzeciw będzie rozpatrywany na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, a przedmiot wywołanej nim sprawy sądowoadministracyjnej sprowadzać się będzie wyłącznie do oceny przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Sprawy te będą więc proste i możliwe do szybkiego załatwienia. Po trzecie, biorąc pod uwagę wprowadzone nowelizacją dodatkowe ograniczenia związane z wydawaniem decyzji kasatoryjnych, organy będą mniej chętnie stosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 KPA, a w konsekwencji liczba przypadków, w których strony będą mogły sięgnąć po ten środek, będzie na pewno mniejsza niż liczba wydawanych przed nowelizacją decyzji kasacyjnych. Z tych wszystkich powodów nie spodziewałbym się, by wprowadzenie sprzeciwu spowodowało znaczące zwiększenie wpływu spraw do sądów administracyjnych, a w rezultacie – wydłużenie czasu oczekiwania na załatwienie spraw przed nimi.
Czy skrócone terminy do rozpatrywania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych przez sądy administracyjne są możliwe do spełnienia? Zgodnie z prawem obecnie skargi dotyczące prawa do informacji publicznej powinny być rozpoznane przez wojewódzki sąd administracyjny w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi, ale w praktyce skargi rozpatrywane są po upływie ustawowego terminu.
Zgodnie z art. 64d § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprzeciw od decyzji sąd administracyjny rozpatruje w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do sądu. Termin ten jest bardzo krótki. Warto jednak zwrócić uwagę, że sprzeciw będzie rozpatrywany na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, a przedmiot wywołanej nim sprawy sądowoadministracyjnej sprowadzać się będzie wyłącznie do oceny przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Jest to więc nieco inna sytuacja niż w przypadku skarg na decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przy sprzeciwach, inaczej niż w sprawach z zakresu informacji publicznej, nie będzie bowiem dochodziło do pełnej kontroli wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania w składzie trzech sędziów na rozprawie. Można się więc spodziewać, że sądy będą dotrzymywać terminu do rozpatrzenia sprzeciwu, a jeśli będą go przekraczać, to w niewielkim stopniu.
