Ruszają prace nad aktem wykonawczym, w którym Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi UE określi listę danych o wysokiej wartości, które będą przez podmioty zobowiązane bezpłatnie udostępniane do ponownego wykorzystywania za pomocą interfejsów programowania aplikacji (API). Akt ten uzupełni nową dyrektywę w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.
Dnia 20.6.2019 r. została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę dyrektywa 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L Nr 172, s. 56; dalej: dyrektywa 2019/1024). W związku z licznymi zmianami, prawodawca unijny zaproponował formę prawną przekształcenia dyrektywy (recast), oznacza to utratę mocy dyrektywy 2003/98/WE1. Zasadnicza zmiana dotychczasowych przepisów dyrektywy 2003/98/WE dotyczy poszerzenia zakresu ponownego wykorzystywania o nowe podmioty (instytucje naukowe, przedsiębiorstwa publiczne) i nowe zasoby (dane badawcze, dane dynamiczne, dane o wysokiej wartości). Zmieniono również tytuł instrumentu, dodając w jego nazwie sformułowanie „otwarte dane”, co ma przede wszystkim wymiar aksjologiczny, podkreślając, że ponowne wykorzystywanie służy polityce publicznej otwierania danych. Prawodawca UE podkreślił również konieczność udostępniania danych w czasie rzeczywistym, w formatach nadających się do maszynowego przetwarzania, co ma posłużyć do rozwijania innowacyjnych produktów, usług i aplikacji z wykorzystaniem nowoczesnej technologii, takich jak sztuczna inteligencja czy Internet rzeczy.
Interfejs programowania aplikacji
Nowa dyrektywa, mocniej niż poprzednie tzw. dyrektywy re-use, promuje udostępnianie danych do ponownego wykorzystywania za pomocą interfejsów programowania aplikacji (API). API zostało uznane za predefiniowany kanał dystrybucji danych dynamicznych i danych o wysokiej wartości do dalszego wykorzystywania. Jest zestawem funkcji, procedur, definicji i protokołów do komunikacji maszyna-maszyna oraz płynnej wymiany danych. Interfejsy API powinny być wspierane jasną i kompletną dokumentacją techniczną dostępną online. Interfejsy API mogą różnić się poziomem złożoności i mogą oznaczać zwykły odnośnik do bazy danych - umożliwiający pobranie konkretnych zbiorów danych, interfejs internetowy lub bardziej złożoną konfigurację. Prawodawca unijny zakłada, że ponowne wykorzystywanie danych i ich wymiana poprzez odpowiednie wykorzystanie interfejsów API przyniesie powszechne korzyści, gdyż ułatwi twórcom oprogramowania i przedsiębiorstwom typu start-up tworzenie nowych usług i produktów2.
WażnePodstawę konfiguracji i stosowania API musi stanowić kilka zasad: dostępność, stabilność, utrzymanie przez cały cykl użytkowania, jednolitość sposobu korzystania i standardów, łatwość użytkowania oraz bezpieczeństwo3. |
Definicja danych o wysokiej wartości
Jedną z kluczowych zmian, wprowadzonych nową dyrektywą, jest wyodrębnienie danych o wysokiej wartości. Należy podkreślić, że nie jest to nowa kategoria informacji włączona do ponownego wykorzystywania, która dotychczas była wyłączona z zakresu stosowania dyrektyw re-use (jak np. dane badawcze), jest to natomiast nowy rodzaj czy podzbiór szerszej kategorii, tj. informacji sektora publicznego. Dane, aby mogły zostać uznane za dane o wysokiej wartości, muszą - po pierwsze - spełniać przesłanki „zwykłej” informacji sektora publicznego, której zakres wyznacza pojęcie dokumentu, o którym mowa w art. 2 pkt 6 dyrektywy 2019/1024. Jest nim dowolna treść lub jej część niezależnie od nośnika (papier lub forma elektroniczna lub zapis dźwiękowy, wizualny bądź audiowizualny).
Po drugie, w myśl art. 2 pkt 10 dyrektywy 2019/1024 „zbiory danych o wysokiej wartości oznaczają dokumenty, których ponowne wykorzystywanie wiąże się z istotnymi korzyściami dla społeczeństwa, środowiska i gospodarki, w szczególności ze względu na ich przydatność do tworzenia usług i zastosowań o wartości dodanej oraz nowych godziwych miejsc pracy wysokiej jakości, a także ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów usług i zastosowań o wartości dodanej opartych na tych zbiorach danych”.
WażneDane o wysokiej wartości, to informacje sektora publicznego, których ponowne wykorzystywanie wiąże się z istotnymi korzyściami dla społeczeństwa, środowiska i gospodarki, w szczególności ze względu na ich przydatność do tworzenia usług, generowania miejsc pracy i innych zastosowań o wartości dodanej. |
Kategorie tematyczne danych o wysokiej wartości
Co istotne, to nie podmiot sektora publicznego, który jest dysponentem danych ani użytkownik, decydują, które informacje sektora publicznego stanowią dane o wysokiej wartości. Aby zapewnić jednolite warunki wdrażania dyrektywy, Komisji powierzono uprawnienia wykonawcze, w celu wspierania ponownego wykorzystywania dokumentów, przez przyjęcie wykazu szczególnych rodzajów zbiorów danych o wysokiej wartości, do których mają zastosowanie wymogi niniejszej dyrektywy wraz z warunkami ich publikacji i ponownego wykorzystywania.
W celu stworzenia warunków sprzyjających ponownemu wykorzystywaniu danych, co wiąże się z istotnymi korzyściami społeczno-ekonomicznymi, mającymi szczególnie wysoką wartość dla gospodarki i społeczeństwa, określono w Załączniku I wykaz tematycznych kategorii zbiorów danych o wysokiej wartości. Są to:
1. Dane geoprzestrzenne.
2. Dane dotyczące obserwacji Ziemi i środowiska.
3. Dane meteorologiczne.
4. Dane statystyczne.
5. Dane dotyczące przedsiębiorstw i ich własności.
6. Dane dotyczące mobilności.
W motywie 66 preambuły dyrektywy 2019/1024, wymieniono następujące przykłady zbiorów danych o wysokiej wartości mieszczące się w 6 kategoriach tematycznych: kody pocztowe, mapy krajowe i lokalne (dane geoprzestrzenne), zużycie energii i obrazy satelitarne (dane dotyczące obserwacji Ziemi i środowiska), dane in situ z instrumentów i prognozy pogody (dane meteorologiczne), wskaźniki demograficzne i gospodarcze (dane statystyczne), rejestry przedsiębiorstw i numery identyfikacyjne (dane dotyczące przedsiębiorstw i ich własności), znaki drogowe i śródlądowe drogi wodne (dane dotyczące mobilności).
Akt wykonawczy
Prawodawca UE przyjął następującą konstrukcję w odniesieniu do „uwolnienia” danych o wysokiej wartości do ponownego wykorzystywania. W załączniku I do dyrektywy wymieniono jedynie kategorie tematyczne danych o wysokiej wartości. Następnie, dla wymienionych 6 kategorii tematycznych, Komisja – na podstawie art. 14 ust. 1 dyrektywy 2019/1024 – w drodze aktu wykonawczego, ustanowi wykaz będących w posiadaniu organów sektora publicznego lub przedsiębiorstw publicznych szczególnych zbiorów danych o wysokiej wartości, należących do kategorii określonych w załączniku I.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 taki szczególny zbiór danych o wysokiej wartości będzie udostępniany:
1) bezpłatnie;
2) w formacie nadającym się do odczytu maszynowego;
3) za pośrednictwem interfejsów API oraz
4) w odpowiednich przypadkach do zbiorczego pobrania.
W aktach wykonawczych mogą zostać określone warunki publikacji i ponownego wykorzystywania zbiorów danych o wysokiej wartości. Takie warunki muszą być zgodne z postanowieniami otwartych licencji standardowych. Mogą one obejmować warunki mające zastosowanie do ponownego wykorzystywania, formatów danych i metadanych oraz do technicznych warunków rozpowszechniania.
Oznacza to, że warunki ponownego wykorzystywania danych o wysokiej wartości mogą jedynie dotyczyć spraw takich jak: odpowiedzialność, ochrona danych osobowych, prawidłowe wykorzystywanie dokumentów, gwarancja niewprowadzania zmian oraz obowiązek podania źródła. Jeżeli organy sektora publicznego licencjonują dane do ponownego wykorzystywania, warunki licencji powinny być obiektywne, proporcjonalne i niedyskryminacyjne.
Zgodnie z art. 14 ust. 3–5 dyrektywy 2019/1024, w drodze wyjątku, wymóg bezpłatnego udostępniania zbiorów danych o wysokiej wartości nie będzie miał zastosowania do danych będących w posiadaniu:
1) przedsiębiorstw publicznych, jeżeli prowadziłoby to do zakłócenia konkurencji na odpowiednich rynkach;
2) bibliotek, w tym bibliotek uniwersyteckich, muzeów i archiwów;
3) organów sektora publicznego, które muszą uzyskiwać dochody w celu pokrycia znacznej części kosztów związanych z wykonywaniem swoich zadań publicznych, jeżeli miałoby to istotny wpływ na budżet tych organów; wówczas państwa członkowskie mogą – na okres nieprzekraczający 2 lat od wejścia w życie aktu wykonawczego, zwolnić te organy z wymogu bezpłatnego udostępniania zbiorów danych o wysokiej wartości.
Identyfikacji szczególnych zbiorów danych o wysokiej wartości dokonuje się w oparciu o ocenę ich potencjału w zakresie:
1) generowania istotnych korzyści społeczno-ekonomicznych lub środowiskowych oraz innowacyjnych usług;
2) przydatności dla dużej liczby użytkowników, w szczególności małych i średnich przedsiębiorstw;
3) pomagania w generowaniu dochodów oraz
4) łączenia ich z innymi zbiorami danych.
WażneW celu identyfikacji takich szczególnych zbiorów danych o wysokiej wartości Komisja przeprowadzi stosowne konsultacje, w tym na poziomie ekspertów, dokona oceny skutków i zapewni komplementarność z obowiązującymi aktami prawnymi. |
Ta ocena skutków obejmuje analizę kosztów i korzyści oraz analizę tego, czy bezpłatne udostępnianie zbiorów danych o wysokiej wartości przez organy sektora publicznego, które muszą uzyskiwać dochody w celu pokrycia znacznej części kosztów związanych z wykonywaniem swoich zadań publicznych, miałoby istotny wpływ na budżet takich organów. W odniesieniu do zbiorów danych o wysokiej wartości, będących w posiadaniu przedsiębiorstw publicznych, w ocenie skutków szczególną uwagę poświęca się roli, jaką przedsiębiorstwa publiczne odgrywają w konkurencyjnym otoczeniu gospodarczym.
Ważną rolą w identyfikacji zbiorów danych o wysokiej wartości odegra powołany Komitet ds. Otwartych Danych i Ponownego Wykorzystywania Informacji Sektora Publicznego, w skład którego wchodzą przedstawiciele każdego państwa członkowskiego. Komitet ten jest komitetem w rozumieniu rozporządzenia (UE) Nr 182/2011 (Dz.Urz. UE L Nr 55, s. 13) (procedura komitetowa). Celem prac Komitetu będzie ustalenie szczegółowego zbioru danych o wysokiej wartości w ramach 6 obszarów tematycznych wymienionych w Załączniku I, który zostanie formalnie przyjęty aktem wykonawczym Komisji. Prace Komitetu rozpoczną się w ostatnim kwartale 2019 r.
Zmiany wykazu kategorii tematycznych
Opisany wyżej akt wykonawczy nie jest jedynym aktem, który w przyszłości potencjalnie może uzupełnić przepisy nowej dyrektywy. Wymieniony w Załączniku 1 do dyrektywy, wykaz 6 kategorii tematycznych zbiorów danych o wysokiej wartości może w przyszłości ulec przekształceniu bez konieczności dokonywania zmian w samej dyrektywie 2019/1024. Prawodawca UE upoważnił bowiem Komisję Europejską do dokonywania zmian w wykazie kategorii tematycznych, zgodnie z art. 290 TFUE. Zgodnie z art. 13 ust. 2 Komisja uprawniona jest do przyjmowania aktów delegowanych, w celu wprowadzania zmian w Załączniku I przez dodawanie nowych tematycznych kategorii zbiorów danych o wysokiej wartości, tak by odzwierciedlić rozwój technologii i rynku. Szczególnie ważne jest, aby w czasie prac przygotowawczych Komisja prowadziła stosowne konsultacje, w tym na poziomie ekspertów krajowych.
W związku z rozpoczęciem prac nad aktem wykonawczym należy spodziewać się, że w pierwszej kolejności Komisja Europejska skupi się na wypracowaniem szczegółowej listy zbiorów danych o wysokiej wartości, a dopiero w dalszej kolejności – w zależności od postępów prac – zostanie podjęta decyzja o ewentualnym rozszerzeniu wykazu z Załącznika 1 o kolejne kategorie, które zostałyby wprowadzone aktem delegowanym. Jakie potencjalnie mogłyby to być nowe kategorie tematyczne? Przykładem kategorii tematycznej, która ostatecznie w tekście przyjętej dyrektywy się nie znalazła, ale w trakcie negocjacji nad instrumentem była rozważana, można podać dane o transporcie, obejmujące takie zbiory danych, jak rozkłady jazdy transportu publicznego, roboty drogowe czy informacje o ruchu drogowym4.
Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2019/1024, uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych, o których mowa w art. 13 ust. 2, Komisji powierzono na okres 5 lat od 16.7.2019 r. Komisja sporządzi sprawozdanie dotyczące przekazania uprawnień nie później niż 9 miesięcy przed końcem okresu 5 lat. Państwa członkowskie będą miały wpływ na treść aktu delegowanego. Przed jego przyjęciem Komisja skonsultuje się z ekspertami wyznaczonymi przez każde państwo członkowskie.
Wyzwania dla polskiej administracji
Nawet pobieżna analiza wykazu 6 kategorii tematycznych zbiorów danych o wysokiej wartości wystarczy do skonstatowania, że poszczególne zbiory danych – mieszczące się wymienionych w Załączniku I obszarach tematycznych – są w dyspozycji wielu podmiotów publicznych o różnych zadaniach i statusie oraz, co ważniejsze, dane te są udostępniane w różnych formatach. Przykładowo, dane dotyczące przedsiębiorstw mogą obejmować dane ujawnione w: Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej i Informacji o Działalności Gospodarczej za której portal odpowiada Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz REGON prowadzony przez Główny Urząd Statystyczny. Dobudowa API do istniejących baz danych czy rejestrów publicznych, które – potencjalnie – wskutek wejścia w życie aktu wykonawczego, mogą zostać zakwalifikowane jako zbiór danych o wysokiej wartości, stanowić może wyzwanie finansowe, techniczne i organizacyjne dla instytucji publicznych posiadających dany zbiór. Pojawić się mogą również wątpliwości prawne wymagające interwencji legislacyjnej, jak np. ochrona danych osobowych. Warto jednocześnie nadmienić, że w Polsce, niezależnie od wdrożenia dyrektywy o otwartych danych, już obecnie wiele podmiotów udostępnia dane publiczne za pośrednictwem API5. Jako przykłady można wymienić Ministerstwo Cyfryzacji, tj. API dla Centralnej ewidencji pojazdów i kierowców6 czy udostępnione przez Główny Urząd Statystyczny API7 dla baz TERYT, REGON i Banku Danych Lokalnych.
Podsumowanie
Celem nowej dyrektywy jest zwiększenie podaży informacji sektora publicznego, mających wartość dla dalszego wykorzystywania w innowacyjnych produktach czy usługach. Aby zrealizować ten cel, prawodawca europejski zdecydował się na spriorytetyzowanie i zharmonizowanie udostępniania do ponownego wykorzystywania danych o najwyższym potencjale społeczno-gospodarczym. Akt wykonawczy, w którym ma zostać określona lista zbiorów danych o wysokiej wartości spośród wymienionych w dyrektywie 2019/1024 kategorii tematycznych, stanowi szansę na wybór wartościowych zbiorów danych dla dalszej eksploatacji. Jednak to na administracjach państw członkowskich spoczywać będzie obowiązek dostosowania baz danych i rejestrów do wymogów aktu, co może stanowić wyzwanie finansowe i organizacyjne. Przyjęta w dyrektywie 2019/1024 konstrukcja podwójnego upoważnienia, tj. do wydania aktu wykonawczego (określającego szczegółowe zbiory danych o wysokiej wartości) oraz do wydania aktu delegowanego (uzupełniającego kategorie tematyczne danych o wysokiej wartości o kolejne nowe obszary) może wydawać się skomplikowana, lecz w istocie pozwala na uzupełnianie dyrektywy bez konieczności jej zmiany w zwykłym trybie ustawodawczym, co wobec ewentualnego popytu na konkretne dane do ponownego wykorzystywania, może okazać się rozwiązaniem efektywnym. Czy przyniesie zamierzony skutek, pokażą postępy prac nad aktem wykonawczym.
Dominik Sybilski - Instytut Nauk Prawnych Polska Akademia Nauk
Podstawa prawna
- art. 2 pkt 6, pkt 10, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1-5, art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z 20.6.2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L Nr 172, s. 56)
- Szerzej na temat dyrektywy czytaj: D. Sybilski, Projekt nowej dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, Informacja w Administracji Publicznej 2018, Nr 3.
- Motyw 32 preambuły dyrektywy 2019/1024.
- Tamże.
- Wytyczne Komisji Europejskiej z 24.7.2014 r. w sprawie zalecanych licencji standardowych, zbiorów danych i opłat za ponowne wykorzystanie dokumentów (2014/C 240/01) wskazują dane o transporcie jako jedną z 5 kategorii danych tematycznych, na które zgłaszane jest największe zapotrzebowane przez użytkowników i które powinny mieć pierwszeństwo do udostępnienia w celu ponownego wykorzystywania.
- Na temat wymogów dla API patrz: Standard API opracowany przez Ministerstwo Cyfryzacji dane.gov.pl/knowledge-base/education/1219,standardy-otwartosci-danych.
- www.cepik.gov.pl/interfejs-dla-cepik.
- api.stat.gov.pl.
